中國網/中國發展門戶網訊 新一輪科技反動和產業變革敏捷演進，以人工智能為焦點的技術發展路線已在全球范圍內獲得基礎共識。2023年12月聯合國發布《以人為本的人工智能管理》（Governing AI for Humanity）的中期報告，確定了現有人工智能全球管理的配合舉措，提出了人工智能全球管理的廣泛指導原則，包含包涵性、公共好處、數據管理的中間位置、廣泛化、網絡化和多好處攸關方的一起配合，以及國際法的基礎。世界各國由于文明理念、發展條件、現實約束方面的差異，最終構成了“american強發展、歐洲強管理、中國強統籌”的形式分野。
人工智能的發展形式不僅關乎技術商業生態及監管問題，也遭到年夜國戰略競爭的顯著影響。american一方面延續冷戰時期的全球結盟政策，有興趣與傳統盟友——歐洲加強在人工智能監管方面的一起配合，旨在對中國包養構成新一代的科技“鐵幕”；另一方面，則繼續推動“小院高墻”戰略，針對中國開展技術封鎖和出口管束。在此佈景下，中國不僅要解決人工智能前沿技術的“洽商”窘境，還要在發展形式上摸索出一套適應中國國情、促進國家實力、晉陞國民福祉的“中國之治”。
世界人工智能監管形式的分野與特征
人工智能已經進進以年夜模子為代表的通用技術發展階段，平安風險也顯現多維度、跨領域、動態演變的特點。基于風險成因與感化機制可分為3類：貫穿全性命周期的技術內生平安風險，如算法破綻、數據平安風險等；對社會系統產生沖擊的應用平安風險，如倫理掉范、法令爭議，以及技術沖擊帶來的社會結構性掉業等；人工智能技術霸權與管理才能的不對稱惹起的全球管理結構性風險，如技術壟斷威脅、各國人工智能監管形式差異帶來的合規沖突等。
全球范圍內正逐漸構成3種主流監管形式：以american為代表的創新驅動形式，重點關注國家平安風險，為保證市場競爭力、鼓勵創新，以引導企業自愿合規為主。以歐盟為代表的風險分級形式，重點關注不成接收風險和高風險領域（表1）。中國引領的“以人為本”“智能向善”平安可控形式，以技術可控為焦點，重視內生平安風險和應用平安風險，通過“算法備案+年夜模子備案”雙軌制動態調整風險等級，強調技術主權與靈活管理東西結合。
american人工智能監管的發展態勢與地緣政治考量
全球人工智能企業數量由爆發式增長轉進穩步增長區間，逐漸構成寡頭競爭的局勢。american通過新技術新產品不斷鞏固全球技術領先位置，2024年胡潤全球獨角獸企業500強中有19家人工智能標的目的企業上榜，此中包含OpenAI、Anthropic、Grammarly等9家american公司，占19家總市值的76.40%。中國地平線機器人、摩爾線程、依圖科技等7家公司進選，但在市值占比喻面與american有較年夜差距，占比14.39%并位居第2位（圖1）。
american在人工智能監管方面出臺了大批政策性文件（表2）。從2016年奧巴馬當局初次提出人工智能管理議題以來，拜登當局《人工智能權利法案藍圖：讓自動化系統為american國民服務》（Blueprint for an AI Bill of Rights: Making Automated Systems Work for The American People）成為american迄今最完備的人工智能監管框架；2024年，american進一個步驟成立“人工智能國家平安協調小組”，統籌軍事與情報領域的人工智能應用，其保證american聯邦當局及軍方對人工智能的負責任應用，聯合盟友推動國際管理，強化對戰略競爭對手的技術封鎖。american當局對人工智能管理的重點從晚期的技術研發支撐逐漸轉向國家平安層面的應用與風險防控，以“軟法”引導行業發展，以“硬法”保證國家平安。
歐洲人工智能監管的發展態勢與地緣政治考慮
歐洲對人工智能的監管重要依托歐盟管理框架實現，歐盟對人工智能的監管目標重要為2個：實現經濟與技術的追趕。2020年2月歐盟委員會公布的《人工智能白皮書》（White Paper On Artificial Intelligence），請求增添對人工智能的投資力度，未來10年年均至多需200億歐元資金用于人工智能技術的研發和應用。引導倫理與價值觀。強調以人為本、尊敬人類基礎權利和價值觀，通過《可托賴人工智能品德準則》（Ethics Guidelines for Trustworthy AI）確立通明度、責任、隱私保護原則。歐盟人工智能監管走過了一個從“軟”到“硬”、政策約束力逐級晉陞的過程，其確立的監管框架在全球范圍內具有主要參考價值。
但是，歐洲內部也存在發展還是監管的嚴重不合。2018年以來，英國國內的主流觀點并不支撐實施“周全的人工智能特定法規”。加之2020年1月英國正式脫歐，致使歐盟的《人工智能法案》（Artificial Intelligence Act）并不直接適用于該國。與歐盟的“風險預防優先”比擬，英國加倍傾向于“創新優先”，拒絕歐盟《人工智能法案》的周全監管形式，主張“靈活管理”，聚焦技術研發與經濟增長，盼望將英國打造為全球人工智能領域的“超級年夜國”。
中國“以人為本”“智能向善”的發展形式
在人工智能監管方面，中國強調鼓勵發展與監管并重：強調“以人為本”，確保人工智能的發展對國民無益；同時，在法令、倫理和人性主義層面強調“智能向善”和“平安可控”。一方面，國家高度重視人工智能產業發展。2017年，國務院發布《新一代人工智能發展規劃》提出“三步走”的戰略目標，到2030年人工智能理論、技術與應用總體達到世界領先程度，成為世界重要人工智能創新中間。另一方面，積極推廣“以人為本”和“智能向善”的監治理念。2021年9月發布了《新一代人工智能倫理規范》，明確提出了增進人類福祉、促進公正公平、保護隱私平安、確保可控可托、強化責任擔當、晉陞倫理素養等6項基礎倫理請求。2023年發布了全球首部專門天生式人工智能管理法規——《天生式人工智能服務治理暫行辦法》，率先對天生式人工智能實實施政監管，從政策層面為天生式人工智能的合規發展供給支撐。
美歐人工智能監管領域的一起配合與不合
中美歐人工智能監管形式的趨同與差異
加強人工智能平安監管已經成為當前各國和地區的共識，重要有5點個性：強調通明度、可追溯性與可解釋性；強調數據保護、隱私與數據平安；風險識別與治理，采用風險分級形式；制止偏見、歧視，制止算法偏見成為配合底線；制止濫用技術及不符合法令活動，并保證人類知情權（表3）。
但各國和地區對人工智能監管的側重點和戰略目標有所分歧。從管理理念來看，中國在人工智能的發展上強調“負責任的人工智能”，以可控性為焦點，實行平安型監管。american以創新為導向，實行發展型監管，在其聯邦層面缺少統一立法，依賴行業自律與疏散政策。2025年特朗普當局進一個步驟松綁對人工智能的研發限制，監管重心在于維護american在人工智能領域的技術霸權位置，限制對華投資。歐盟以人權為基石，實行嚴格型監管，《人工智能法案》以《歐洲基礎權利憲章》（Charter of Fundamental Rights of the European Union）為立法依據，通過“布魯塞爾效應”輸出全球標準，監管覆蓋全產業鏈。
美歐在人工智能監管領域的協同一起配合與動作聯動
american在人工智能監管及標準制訂方面離不開歐洲的一起配合聯動。人工智能的發展和應器具有全球性的特征，數據跨境流動頻繁，統一的平安標準也有助于識別和治理技術風險，在確保技術平安和靠得住性的同時下降國際貿易中的合規本錢。國際一起配合監管勢在必行，即便傾向于放松監管的american也正尋求與盟友開展國際監管和標準制訂的一起配合。
美歐已初步達成了監管與標準制訂協同一起配合的框架性協議，但其動作聯動的深刻水平無限。2021年6月，美歐貿易和技術委員會（TTC）正式啟動。2022年12月，基于american與歐盟此前各自出臺的監管框架法案，發布了《可托賴人工智能和風險治理評估與測量東西聯合路線圖》（TTC Joint Roadmap on Evaluation and Measurement Tools for Trustworthy AI and Risk Management包養，以下簡稱《路線圖》），旨在推動術語和分類法共享，并樹立對接雙方需求的一起配合渠道，為推動國際人工智能標準制訂、風險治理東西開發和聯合監測供給組織平臺。美歐專門為此設立了3個專家任務組，實現信息共享、一起配合商討、進展評估和計劃更換新的資料。今朝，《路線圖》的實踐情勢仍以多國聯合倡議或聲明為主，尚未深化至強制性協議層次。國際標準制訂方面，2023年10月七國集團（G7）發布《開發先進人工智能系統組織的國際行為準則》（International Code of Conduct for Organizations Developing Advanced AI Systems），旨在指導開發人員負責任地創建和安排人工智能系統；但該準則仍屬自愿性質，并未設計具體的治理辦法。風險治理方面，2024年7月，american、英國和歐盟的監管機構簽署聯合聲明，旨在通過公正和通明的競爭釋放人工智能技術所能供給的機遇，規避各國各年夜廠商間在專業芯片、年夜數據和計算才能方面的惡性競爭，避免彼此損害技術創新與消費者權益；但該聲明并未供給實際的風險治理東西。當下，美歐間的人工智能監管一起配合的重要情勢還是在部分領域的初級試點。例如，2023年1月，american和歐盟達成了“人工智能促進公共好處行政協議”（Artificial Intelligence and Computing for the Public Good），在農業、醫療保健、應急響應、氣候預測和電網這五至公共政策領域開發應用人工智能技術達成了分歧意見。美歐2023年7月衝破此前宣判無效的“平安港”和“隱私盾”機制，在跨境數據流動領域達成“歐盟-american數據隱私框架協議”（EU-U.S. Data Privacy Framework），樹立了新版跨年夜西洋數據隱私框架，為數據傳輸供給法令依據和隱私保護標準。上述具體試點的結果或將依照《路線圖》慢慢向其他領域“外溢”，構成了人工智能監管的美歐一起配合網絡。
美歐在人工智能監管領域的差異與不合
監治理念存在不合。american為了堅持全球領先位置而強調人工智能的創新引領，重發展輕約束，防止國家對私營企業及研討部門過多干預進而影響行業創新和競爭。是以，american聯邦層面重要對聯邦當局部門、軍方等主要敏感單位的技術運用予以強制限制，而針對行業和商業市場的監管立法一向相對滯后和零碎。特朗普當局再次下臺后，廢止了多項前當局的監管規則，強調“american優先”，傾向于“低約束”的監管形式。但是，歐盟通過全球首部周全監管的《人工智能法案》，對高風險領域如生物識別、教導評分等實施嚴格限制，并設立高額罰款，實現了對分歧開發對象、技術東西、風險級別、應用情境的高約束全方位監管。
在國際一起配合中存在不合。american對全球多邊管理一起配合持抵觸態度，主張通過排他性聯牛耳導規則制訂，限制與中國的一起配合。歐盟則在巴黎人工智能峰會上倡導全球包涵性一起配合，american卻并未予以簽署共同。究其緣由，american將人工智能視為擴年夜技術影響力、晉陞全球競爭力、實施年夜國競爭的主要手腕。歐盟在人工智能技術綜合實力方面與american有必定差距，對谷歌、微軟、Meta這類american年夜型科技公司的依賴性較強，更盼望在監管與標準制訂方面獲得主動權和軟實力，故其更強調與國際標準相關的技術倫理挑戰。
“機會窗口”視角下中國人工智能監管的發展空間剖析
“機會窗口”概念最後由Perez和Soete提出，認為技術經濟范式的轉變將為后發者供給趕超的“機會窗口”。這個窗口凡是是無限的，后發者需求敏捷采取行動應用這個機會。傳統理論認為新技術軌道的產生、市場需求的劇烈變化、政策與軌制的變化是構成“機會窗口”的3個緣由。對中國而言，捉住當下人工智能監管一起配合領域的“機會窗口”有助于在國際規則制訂方面獲得主動權，實現對領先國家的“彎道超車”。
美歐人工智能監管差異下的“機會窗口”
若將該理論置于國際人工智能監管的語境下，美歐人工智能監管差異為中國的人工智能發展帶來了3類“機會窗口”。
規則“機會窗口”：軌制差異的博弈空間。歐盟雖然憑借《人工智能法案》確立全球首個周全監管框架，可是其與american在監管效能于產業好處上的牴觸構成結構性張力，這種軌制裂縫為中國供給了差異化規則適配的戰略空間。
技術“機會窗口”：非對稱才能的衝破路徑。american對中國人工智能技術發展一向采取強硬的管束態度，但中國在技術迭代與產業應用層面已構成對歐盟的顯著優勢，美歐在對華技術遏制層面更是難以實現步調協同。
政策“機會窗口”：技術迭代的新政空間。盡管各國或地區有關人工智能監管的政策法規不斷出現，可是技術的不斷迭代發展對傳統監管方法提出了新的請求，從而為重構人工智能全球話語權供給了機會。
“規則-技術雙元衝破”尋找“機會窗口”
當前，全球人工智能競爭呈現“規則制訂權”與“技術主導權”雙重博弈的態勢。歐盟試圖以《人工智能法案》構建規則霸權，企業需承擔更高的合規本錢；american則試圖以技術創新壟斷優勢限制中國。與美歐分歧，中國通過法令框架、技術標準和倫理指南，在均衡創新與風險后構建了三元管理結構，以頂層《人工智能平安管理框架》為焦點，結合行業細分制訂具體規則，強調動態調整與分類治理，在平安、靠得住的條件下，保證必定的靈活度。
“規則制訂權”方面。美歐就人工智能管理達成的一系列框架性協議，重要是為了協調彼此的政策不合和好處沖突。“歐盟-american數據隱私框架”協議雖已通過并遭到american科技巨頭的歡迎，但出于對數據監視與信息泄露問題的擔憂，歐洲議會內部對此反對聲頻傳。“重發展”還是“重監管”的監管導向差異也常形成歐盟向蘋果、谷歌等american公司開具巨額罰單的情況。中國可聯合american科技企業推動“行業自律”形式，支撐american網絡平安框架與歐盟標準對抗。中國《天生式人工智能服務治理暫行辦法》所倡導的“以人為本”“智能向善”的全球共識理念，以及包涵性和執行力并存的風險評估及科學管束體系，為全球人工智能監管管理供給了示范性的公共產品。中國可以順勢向非洲包養、拉美等地區輸出人工智能技術產品時配套傳授中國備案制經驗，通過技術普惠對沖歐盟“布魯塞爾效應”的規則輸出，構成中國的新型技術轉移路線。
“技術主導權”方面。american為維持其領先位置對中國進行了一系列圍堵限制，修訂了針對中企的投資禁令，并不斷拉進盟友“孤立”中國。但歐盟不盼望與中國“脫鉤”，而是要通過對話和一起配合來下降風險，歐洲的“往風險”取向表白其難以切斷與中國的好處依賴，天然也難以策應american在高技術產品領域奉行的“往中國化”戰略。中國與歐盟在“風險分級”“人類把持”等原則上的共識，可以轉化為對抗american技術霸權的一起配合基礎。一方面，中歐通過互認框架，跨國企業可將無限的平安治理資源先投進雙方認定的高風險場景。企業無需制訂多重管控計劃，下降了企業的合規本錢；同時，企業獲得中歐雙方市場準進的資格，規避了american的出口管束。另一方面，american對中國技術出口與投資的嚴厲限制在很年夜水平上襯托出中國人工智能產業的靠得住性與吸引力。american《通脹削減法》（Inflation Reduction Act）和《芯片與科學法》（CHIPS and Science Act）迫使歐洲部門企業外流。中國可通過技術轉讓換取歐盟市場準進，分化其內部立場，順勢加強與歐洲的前沿技術發展和監管一起配合，借助外宣從最基礎上打消歐洲國家對中國企業與技術產品的威脅感知。
戰略性政策創新以創造“機會窗口”
歐洲年夜陸法系強調成文法，法令制訂和實檀越要依賴立法和行政機關，保證了法令的穩定性和可預測性，但應對疾速社會和技術變化時能夠較僵化。american聯邦制的通俗法系強調法官造法和判例法，法令制訂和實施更靈活，能及時回應社會變遷和技術創新，但能夠導致法令的不確定性和紛歧致性。中國法令體系采用“年夜陸法系+案例指導”形式，在堅持成文法穩定性的同時，通過案例指導軌制增添了法令適用的靈活性，這種形式既保證了法令的穩定性和可預測性，又能及時回應社會變遷和技術創新帶來的新問題。在全球人工智能規則重塑期與技術爆發性的戰略窗口期，中國法令體系的靈活性使其能夠更好地適應社會變遷和技術創新帶來的新問題，從而在人工智能監管形式上及時做出調整。
中國則率先對天生式人工智能實行“備案制”的事前監管，請求平臺對天生的內容承擔直接責任，特點是可操縱性強，但合規本錢較高。在以監管促發展謀競爭的國際環境下中國的人工智能監管政策以保證平安為條件，防止對技術研發和商業化設置過多障礙。面對戰略機遇，中國不僅要借時勢之便，以低本錢手腕盡能夠占據對其有利的位置，還應將節省下來的資源集中投進進一個步驟政策創新，從而滾雪球式地開辟新“機會窗口”。
結論與建議
縱觀當前美歐人工智能技術的監管形式，可以發現，american“強發展”導向使其監管乏力，歐盟“強管理”導向使其監管本錢過高；今朝，國際人工智能技術統一管理機制尚處于赤字狀態，面對美歐的監管不合，中國若何統籌發展與監管，設計出一套具備中國特點、適應世界通用規則的管理機制，將成為中國引領人工智能國際管理規則制訂權的主要一個步驟。
“規則-技術雙元衝破”搶占“機會窗口”方面：感性面對美東方的技術圍堵，重要重視本身的科技實力建設；加年夜宣傳american技術單邊主義對國際人工智能發展帶來的迫害，強調“穩包養中有進、人本向善、擔當負責”的中國技術發展形式，晉陞行業國際吸引力。對標最新技術迭代衍生的分級分類監管請求，著重評估以備案制為代表的中國監管形式才能，包養及時做出調整并向全球推介技術管理產品。應用歐洲對中國高技術和關鍵產品依賴，借助brand效應吸引歐盟與中國開展技術監管一起配合；可效仿american在訂立“數據隱私框架”過程中的舉措，提早發表公開聲明，給予實際軌制保證，承諾一起配合不會對歐盟數據平安、企業和消費者好處構成威脅，慢慢消解歐洲對我技術政策的提放和懷懷疑理。
戰略性政策創新以創造“機會窗口”方面：面對美東方的技術圍堵，可順勢而為，趁勢加年夜外鄉產業培植力度和對外研發一起配合密度，促進技術采購向獨立生產的疾速轉變，盡快發揮我在天生式人工智能等前沿技術領域的整體優勢。促進《天生式人工智能服務治理暫行辦法》和歐盟《人工智能法案》形式對接。可效仿美歐一起配合框架，設立技術委員會并出臺一起配合路線圖，組建聯合專家任務組指導初級部分一起配合試點，設立約束雙方行為、管控一起配合摩擦的法令法規和談判機制。有針對性地向歐盟供給人工智能產品和監管服務，及時填補其與american政策不合導致的需求赤字。完美人工智能領域的法令法規體系，包含數據標準、知識產權、倫理風險問責以及平安監管等方面，并針對人工智能技術的分歧分支制訂長遠規劃和應用指導。同時，應均衡平安監管與技術創新需求，通過分級分類軌制對初創企業與年夜型企業設定分歧的備案標準，構建“一站式”備案平臺，縮短審批周期，減輕中小企業的合規負擔；請求企業在後期算法設計中嵌進倫理審查機制，減少合規與創新的沖突；推動中國備案標準與國際接軌，下降企業出國的合規壁壘，為全球人工智能通用規則的制訂貢獻中國的聰明和經驗。
（作者：梅陽，噴鼻港中文年夜學（深圳）前海國際事務研討院；曾靖、湛泳，湘潭年夜學商學院。《中國科學院院刊》供稿）
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